中国经济改革的制度困境与出路

  中国经济改革的制度困境与出路

  中图分类号:F20

  文献标志码:A

  文章编号:1000-8772(2014)25-005-03

  中国经济体制改革经过30年的变迁,取得了巨大的阶段性成就,但是与社会主义市场经济体制相适应的诸多重要制度安排尚未健全,存在明显的制度困境。有效制度缺失表现在制度供给数量的不足和制度供给质量的瑕疵,正是这种制度供给上的不足与滞后导致有效制度缺失。随着改革的深入,改革的难度加大,不确定因素增加,新制度实施将更加困难。对于当前阶段改革来说,人们势必要承担更加复杂的改革所带来的高成本,所以新制度往往不受欢迎,这无疑增大了制度创新的阻力,使改革陷入制度困境。改革本身会触动一些集团的既得利益,使一部分人受益的同时,必有一部分人利益受损,进而影响改革的进程。这就会新制度需求不足或没有需求,没有广泛的对新制度的内部需求,会造成有效制度缺失。

  一、中国经济体制改革的制度缺失表现

  (一)法律制度有待完善

  法制是市场经济发展的内在要求。没有法制作保障,就没有健康的市场经济,也就没有市场经济优化配置社会资源功能的有效发挥,因此必须建构与社会主义市场经济相适应的法律体系。十一届三中全会以来,全国人大及其常委会制定的法律和有关法律问题的决定达200多项,这些法律的制定和实施,对于建立社会主义市场经济体制,起到了引导、规范、保障和约束的作用。但是制度转型时期,随着经济运行机制的变化,客观上产生着的越来越错综复杂的经济活动和利益关系,给法律制度的完善和发展提出了更高的要求。换言之,经济体制改革以来,虽然中国己经制定了不少的经济法律,但仍然很不完备,有些法律法规不能适应新的经济体制的需要,存在大量的在计划经济体制下制定的、但已不适应市场经济要求的行政法规,这些行政法规不仅过时,而且互不衔接甚至相悖。

  (二)国有企业产权制度不健全

  国有企业产权制度必须与市场经济相适应。否则,要建立市场经济体制是不可能的。目前,还没有建立起一套规范、有序、清晰的国有企业现代产权制度结构,这主要表现在三个方面:

  1、产权边界不清。

  国有资产所有权归国家所有,实行统一领导、分级管理。但中央和地方的责权利长期不够明确,在政策的制定和执行上具有很大的随意性,经常产生矛盾和冲突。

  2、产权结构一元化。

  传统国有企业的产权结构表现为单一的所有权,没有建立起与市场经济要求相适应的终极所有权、法人财产权和经营权分离的权能结构。实践表明,一元化产权结构的国有企业难以摆脱行政干预的困扰,而企业充满活力的重要前提条件是产权结构多元化,这也是企业充满活力的产权制度保证。

  3、产权配置不灵活。

  由于受产权关系不明、国有资产占有与使用的无偿性等不利因素影响,导致各部门、各地区追求资产占有最大化,争项目、争投资,不惜搞重复建设,造成资产配置上的极大浪费。加上缺少产权市场,条块分割并自成体系,产权流动受到很大限制,跨行业部门、跨经济区域、跨所有制的产权流动更是难以实现。

  (三)农村土地产权制度不健全。

  1、土地所有权主体集体不明晰。

  目前无论在理论上还是在法律中,都规定农村所有权主体是集体。而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,“集体”到底是指哪一层次,法律规定则较为含糊不清。乡镇、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。由于土地所有权主体不明确以及集体多有权的残缺,致使哪一级集体(镇、村、村民小组)都不愿履行保护和建设土地的指责。由于三级集体某种程度上都是所有权的代表,必然导致为争夺所有权而发生冲突,再与农民发生关系时,问题会更加复杂,纠纷就是必然要伴随产生的。

  2、农村土地承包经营权的内涵不充分、不明确。

  经营权从其本质上说应该属于使用权。即使是使用权,其也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然,与承包经营权的真实内涵相比,其权利所包含的内容是不充分的,其权能是残缺的。而承包经营权内涵不充分、不明确的深层次原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系,而是基于国家意志和意识形态偏好,由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政分配关系。

  3、土地使用权缺乏有效的流转机制。

  土地流转总体上规模不大,范围较小,与加速农业现代化的要求不相适应。而且在流转中,大多数是农民私下协商交易,没有规范的手续,也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系;同时土地流转后并没有形成规模种植,仅仅农户之间短期的互助性流抓,难以形成流转效应。在土地流转中,受到所有权主体集体方面的行政干预,没有尊重农民意愿,进而导致流转的收益分配很不规范。

  (四)政府制度改革滞后

  制度转型时期,充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控,都要求加快政府职能的转变。”因此,改革建立在计划经济框架内的政府组织和政府职能,建设一套适应和服务于市场经济运作的公共机构和政策体系,

  1、政府与市场的关系调整尚未到位。

  在市场经济的竞技场上,政府应主要扮演“裁判员”的角色,制定比赛规则,维护比赛秩序,对违规行为进行处罚。但是由于改革尚未完成,受旧体制、政策、观念和方法的影响,中国政府并没有把市场能够做的事情都交还给市场,政府仍然管了很多不该管、管不了也管不好的事,从而干扰甚至是破坏了市场机制的正常运转。

  2、政府与企业的关系调整尚未到位。

  通过简政放权,削减中间层次,把经营自主权落实给企业,政府与企业的关系在一定程度上得到调整。但是由于政企分开、转换政府职能的基础是政府与企业在资产关系上的分开,即“政资分开”,因此在政资不分的情况下,政企难以真正分开、政府职能难以有效转变。

  二、中国经济体制改革的制度出路

  (一)建立完善的市场经济法律体系

  市场经济是依法规范的竞争经济,市场主体的组织和行为、市场交易行为和秩序、与市场密切相关的劳动、社会保障等规范,都是以市场活动为核心的法律规范。中国在建立市场经济的过程中,不断建立和完善市场经济的法律体系,为市场经济的培育和发展提供了重要的法律制度条件

  1、从立法入手。通过制定和补充新的法律法规,逐步健全和完善与市场经济领域相适应的法律体系。立法机关应加强立法队伍建设,组织专门机构了解情况,调查研究,组织法学专家和学者进行研讨,制定出针对性强、可行性强、操作性强、效率性强的各项经济法律,并监督指导地方性法规和规章的修订与完善,明确立法权和司法解释权限,构建经济法律体系的整体框架;逐步形成完整的法律体系。

  2、从执法入手。司法机关、行政执法机关,在执法过程中,一方面注意发现问题,及时提出司法建议、调整有关司法解释。另一方面,要严格执法,公正执法,认真贯彻各项经济法律法规,以此维护和保证经济法律的统一正确实施。

  3、从监督入手。各级人大权力机关,法律监督机关要认真履行监督职能,尤其对新颁布的法律进行跟踪监督,及时纠正法律本身存在的不足和执法中存在的问题。同时,还要加强党对执行法律的监督,舆论对执行法律的监督和人民群众对执行法律的监督,创造一个依法办案、依法行政、有法必依、执法必严、违法必究的良好法治环境。

  (二)改革国有产权制度

  1、清产核资,界定产权在国有企业及行政事业单位中全面开展清产核资工作,摸清家底,一是促进企业消化和处理历史遗留问题及损失挂账,让企业轻装上阵;二是通过清查,促使行政事业单位依法申报“非转经”资产,通过加强监管,抓好、非税收入的征收。产权依法流动、交易,是企业经营活动的基本内容之一,也是改革传统企业制度构建现代企业制度的前提条件。因此,应建立起规范、统一、开放的产权市场网络,充分利用产权市场机制服务于企业的资产重组、改革、改造和发展。

  2、建立权责明确、职能到位的国有资产监管体系。

  明确监管范围。依据国家有关法规,企业和行政事业性国有资产应分别由国资和财政部门进行监管。对国有资产实行分步授权国资委或相关部门监管。条件比较成熟的国有企业和国有股权、先期授权专职部门监管,其他部门的国有资产、通过整合、重组等形式,逐步纳入国资部门的监管范围。

  明确监管职责。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》,国有资产监督管理机构的职责是:代表本级政府履行出资人职责,监管国有资产,确保国有资产保值增值,进一步搞好国有企业。因此,应依法赋予国资委以人事任免、考核、奖惩权,真正实现政企分开,所有权与经营权分离。

  3、整合资源,形成建立新型的国有资产运营体系。

  通过改组改造,招商引资等形式将已改制完的企业的剩余资产归集起来,组建一家公司专门经营这些资产。将分散在有关主管部门持有的国有股权归集一家公司持有,通过这些优质股权的运作,构筑国有企业投融资平台。

  (三)重构现行农地产权制度,发育农村土地市场,

  重构农地产权制度改革的基本思路是:以资源的优化配置、要素的合理组合、资产不断增值为目标,以家庭经营为核心,通过“还权于民”重建土地和生产者之间的关系。

  1、要稳定和完善承包权。

  所有权明确固然有助于提高产权主体的积极性,但是承包权对农价值却具有更直接的效率意义。因为农地承包权的完整是农地承包权价值存在的基础,必须以法律的形式确认农地的社会功能,明确承包地的责任主体和要求主体,提高农地包使用权价值的预期,保护农地承包权免遭侵蚀只有土地承包权稳定了,农民才会有长远预期,愿意增加土地投入,进行农田基本建设。

  2、适度推进土地承包经营权流转

  赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,规定现有土地承包关系保持稳定并长久不变。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有的性质,不得改变土地的用途,不得损害农民土地承包的权益。要完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。要缩小征地范围,完善征地补偿机制,对土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设的非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民受益,逐步建立城乡统一的建设用地市场。

  (四)推进政府制度改革

  在经济体制改革不断深入、社会生产力持续进步、经济发展的国际化程度大幅扩展、社会文化事业繁荣发展的背景下,必然地将转变政府职能、深化行政体制改革的任务凸现出来。

  1、改革政府职能结构

  为了适应我国经济结构市场化的进程,必须相应推动和实现政府职能结构的转型。按照社会主义市场经济和社会事业全面发展的要求,对政府职能重新定位,合理划分政府与市场、政府与企业、政府与社会团体的界限。把政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,实现政府地位和功能的转型。

  2、完善政府职能运作程序。政府权力行使程序的合理、公正和透明,是政府职能有效发挥的最基本的保证。要形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,其基石之一,就是一套明确而科学的程序。过去,不少政府机关在决策和管理事项上习惯于“暗箱操作”,公开性不够,政府信息不透明。政府体制改革要不断完善政府程序:政府职能过程公开透明;政府职能行为要标准化和规范化。重视程序合法性,避免执政过程的混乱,实现政府行为规范、运转协调。

  作者简介:姜国强(1974-),男,汉族,黑龙江齐齐哈尔市人,贵州财经学院经济学院讲师,博士研究生,从事宏观经济、区域经济研究。

  (贵州财经学院经济学院)

  (责任编辑:陈喜辉)

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